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徐州市主城区居家养老服务市场化运作探析

2016-12-27

摘要:由于资金不足及政府的能力有限,需要吸引更多的社会力量参与其中,推进养老服务的市场化运作。我国居家养老服务市场化道路,关键是政府、市场和社会的职能需要合理定位。政府作为政策制定者负责宏观政策指导并给予资金、基础设施的支持;市场是服务的提供者,在资源配置中的决定作用;社会力量作为居家养老服务的参与者,是居家养老服务服务市场化的实施者。

关键词:居家养老服务;市场化;运作

一、研究背景与意义

 至2014年底,徐州市60岁以上的老年人口已达173.5万,老龄化局面愈发严峻,同时庞大的市场潜在需求也为养老产业带来新的机遇。十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用,这为养老产业大发展提供了极为有利的大环境。三中全会之后,国务院及其有关部委发布多项推动养老产业的重要文件,明确提出把夕阳红事业打造成朝阳产业,使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量,这将为我国养老产业发展带来更大的空间。在此背景下,全国老龄办副主任吴玉韶指出,老龄化社会将催生前景可观的六大养老产业。其中包括:面向所有老年人的健康管理服务业,面向失能老龄有病老年人的康复护理业,面向社区居家养老所有老年人的家政服务业,面向中低龄健康老年人的老年文化教育业,包括机构社区和家庭面向所有老年人的老年宜居服务业以及面向中等收入以上老年人的老年金融理财业。可以预见,养老服务市场正逐步兴起。养老服务是一项可消费的公共服务,老人可以根据自身需要选择价格可以接受的、服务质量满意养老服务,这就为养老服务的市场化提供了可能。

以往,居家养老主要由政府出资开展,随着老龄人口的日益增多,政府独揽模式日渐力不从心,但是依靠企业方以做慈善的方式来推动居家养老也并非长久之计。居家养老市场需求巨大,而服务提供却严重不足,依靠政府主导,强调福利性,市场化程度不高的这条路子难以走远,在居家养老建设初期,通过政府引导和先期投入发挥带动作用是必经之途。但从长远看,政府提供的毕竟是基本养老服务,覆盖的人群是有限的。随着居家养老服务的不断推进,政府应从具体事务中逐步淡出,让市场发挥更大的作用,不断提高市场化程度,培育出一个高效率、高覆盖、可持续发展的居家养老服务市场,才是居家养老服务长远发展的根本方向。

二、居家养老服务的内在规律和基本方法

(一)责任主体

从责任主体看,政府、社会、市场、家庭、个人都有责任,缺一不可。自从上世纪80年代以来,福利多元主义兴起,通过对西方福利国家危机的反思,提出福利供给主体多元化的理论。政府并不应该成为唯一的社会福利供给主体,社会福利供给的主体应该是多元化的,不同福利供给主体之间要保持相互平衡的关系。居家养老服务体系建设是一个系统工程,要集聚政府、市场、社会、家庭以及个人力量等组成合力,才能有效完成。

(二)运作机制

从运作机制看,应该是政府引导、市场运作、社会参与。三方面要协同作战,更要充分发挥市场在居家养老服务资源配置中的决定作用。

从政府角度来看,要发挥对养老产业发展的主导作用。一是要做强事业。提高老年人养老金收入,建立长期护理保险制度,提高保障水平。二是要加强产业规划。三是要整合资源。四是要重点扶持。有选择性地扶持,充分发挥政策的激励导向作用。五是要加强监管,建立市场准入制度,建立标准和规范,打击侵害老年人权益的行为等。

从市场的角度来看,一是市场机制可以通过价格调节服务供给和需求,经营机构自身有较强的成本和效益意识,将促进机构运营效率的提升。二是市场存在激烈的竞争,会增强机构的忧患意识,机构通过提高服务质量和性价比来吸引更多的消费者,敏锐察觉并迎合市场需求为消费者提供更多选择。只有市场才能提供个性化的服务。

从社会的角度来看,社会多方力量参与社区居家养老服务供给是一种全新的路径选择,能够有效解决政府提供的养老服务内容单一、难以满足老年人多样化养老服务需求的困境,实现对老年人个性化需求的尊重,体现人文主义关怀。

(三)居家养老服务供给方式

1、走专业化的协作生产模式,将政府购买、有偿、无偿服务相结合

针对老年群体经济水平的不同情况,建立以政府为主导、家庭为核心、社会养老服务机构为运作平台,无偿、低偿、有偿服务相结合、高中低档次服务相配套的多层次服务体系,从而满足不同经济状况老年群体的各种大众化、甚至个性化的居家养老服务需求。

2走进去走出来服务相结合

走进去是指依托居家养老服务组织或个人,积极为老年人提供照料服务、商务服务、健康服务、精神慰藉、司法援助服务;走出来的服务是利用社区居家养老服务组织的场地设施来提供照料服务、文体服务、护理与康复服务、老年教育等,让老年人实现居家自助、互助养老与社区照料的有机结合.

3、大众化供给与个性化定制服务相结合

居家养老服务中心提供的服务,需要根据老年人的实际需求来进行确定,遵循以顾客需求为导向的原则。可以根据特征明显的老年群体的需求类别,让老年人可以根据自己的需求重点享受到自己需要的服务。

4、实体与虚拟服务相结合

通过信息化手段,依托物联网技术,整合服务资源,更新服务手段,为居家老年人提供一系列人性化居家养老服务。虚拟养老服务,由于其覆盖范围广、服务内容多,服务质量好,服务水平高等,受到社会各界的广泛关注和老年人的普遍认可。

5、市场化与志愿者服务相结合

志愿者是社会组织提供养老服务的一个重要组成力量,可以充分发动社会资源为社区老年人提供志愿服务,发动低龄老年志愿群体,高龄老年群体服务。做好志愿者的组织和管理,建立激励制度,提高其服务水平。

三、徐州市居家养老服务市场化现状

(一)徐州市直接提供居家养老服务的主体

1、居委会,这类主体将居家养老服务视为一项行政任务来完成。

2、主要经营收费性社会服务的非政府组织,包括公办养老院(属于事业单位)、民营养老院和民营医院,这类主体本身的核心业务是收费性的社会服务。

3、专门从事社会服务的非营利组织,即民办非企业,这类主体以提供不收费的社会服务为主,经费主要来自政府公益创投或者政府购买服务。

4、家政公司,这类主体以家政服务为核心业务,且以营利为目的。

5、盈利性商业机构,这类主体以产品或者服务为载体来运行运作。

6、亲戚、邻里或者志愿者,这类主体主要是居家养老服务对象的亲戚、邻里或者,由他们到户为老人提供服务。

(二)徐州市居家养老服务市场化的初步探索

1、继续实行居家养老站点建设

2015年新建普通型居家养老服务站点287个、老年人助餐点157个。部分餐饮企业的助餐点依托居家养老站点,已开展配餐、送餐服务。

2、依靠社会组织进行托管运营

主城区老龄办与服务企业对接,郑州爱馨养老集团、幸福9号、社康服务中心等企业与部分社区居家养老站点已签订托管协议,在保证站点原来公益性服务功能只增不减的前提下,社区无偿将站点委托给社会组织运营,并允许社会组织依托站点开展一些合法的市场化经营项目,社会力量主体承担的养老服务市场化模式初步显现。

3、完善市居家养老信息服务中心建设

中心设有呼叫中心(12349)、多功能室、培训场所、居家生活用品展示、老年娱乐区、生活体验区等,现有加盟企业100余家,专业服务人员226名。通过整合社会为老服务资源和自身服务队伍,集合运用数据通信、GPS定位、二维码、物联网等现代科技手段,构建居家养老服务综合平台,为居家老人提供紧急救援、生活照料、家政服务、康复护理和精神慰籍等方面的服务。

4、政府向社会组织购买服务

目前主城区约有2500名老人享受了政府购买服务。政府服务购买机制的建立激发社会参与养老服务供给的热情,推动养老服务供给主体由单一主体向多元主体发展,同时在老年人用服务卷在商场上购买为老服务时,老人可以自主选择服务的主体和服务内容,市场机制在养老服务中发挥作用,提高的养老服务的供给效率和质量。

5、利用公益创投和微公益项目运营

徐州市自2013年实行市级公益创投,2014年在市级公益创投的基础上各区开展了微公益创投项目。为老服务项目一直是重点支持项目。三年来,共有15个市级项目,42个微公益创投项目,资助金额已达百万元。

6、初步尝试居家养老O2O新模式

2015927日上午,徐州市首家居家养老社区服务店在风华园社区启动,该店是由全国首创O2O居家养老新模式的徐州幸福9号开设的第一家社区大型居家养老服务店。居家养老服务店围绕社区建立的基础养老体系统地为社区老人提供健康服务、家政服务、健康管理大数据跟踪。

四、徐州市居家养老服务市场化中存在的问题

(一)政策法规不健全

目前,政府对居家养老服务这种新型养老模式给予原则上的支持和鼓励,都只是一种政策性倡导,但是尚未出台有关规范居家养老服务市场化运作的具体政策法规和实施细则。

(二)养老服务刚性需求大且多样化,但购买力不足

居家养老机构提供的服务项目包括助餐、助洁、助浴、助急、助行、代办、生活护理等。老年人的服务需求呈现越来越多样化、个性化的特点,给居家养老服务机构提出了更高的要求。

在对养老服务有较高需求,需求多样化、个性化的同时,老年人的购买力又显得较弱。20159月对主城区1000位老人进行了居家养老服务的需求调查,1000位调查对象中,仅有437位愿意自费购买居家养老服务,而这一人群的每月承受力在300元以下的占65.8%300-699元的占23. 7%,700元及以上的仅占10.5%。刚性需求大而购买力不足制约着养老服务的发展。

(三)市场对企业吸引力不足,服务产品供给乏力

1、企业利润微薄,盈利困难。

由于老年人收入水平有限,支付能力较低,加上养老终究是个民生问题,企业在定价上不能完全与市场价格接轨,只能向老年人收取较低的费用。这样,利润将难以保证,甚至有亏损的危险。所以,许多企业不会轻易进入该市场。

2、企业规模小,一时难以实现规模效应。

多数居家养老服务企业刚开始运营时普遍面临的棘手问题是市场份额少、经营规模有限,服务范围只覆盖个别社区,服务的老年人人数也较少,使得原本利润微薄的企业无法通过总量的优势来降低产品单位成本,进而获得可观的收益,以实现规模效应。

(四)服务内容单调,滞后于老年人的需求变化

对徐州市各社区进行调查发现,服务站点仍然是集中在家政服务、理发、义诊、健康讲座等等,没有结合社区老年人的需求去探索创新适合老年人需求的服务项目。

(五)从业人员数量不足且素质不高

目前,居家养老服务业的从业人员主要是进城务工妇女或者是社区的家庭妇女,她们整体素质不高且没有掌握专业的护理知识和技能,无法保证居家养老服务质量。

五、建议与对策

(一)完善与市场相配套的政策法规

一是建立养老产业的市场准入和监管机制。二是加大政府鼓励政策。制定税收、土地、水电气等优惠政策,减免有关费用,鼓励建设老年产业园区,创新老年产品,对老年产业的生产者给予信贷优先的照顾。

养老服务业目前是个微利行业,如果长时间得不到相应优惠政策的补偿,产业本身将会萎缩,影响民间资本的积极性,最终影响的还是社会老年人享有的养老服务的供给水平。

(二)提高老年人的支付能力

居家养老服务市场化的驱动最终要靠老年人的购买力和购买欲望,吴玉韶指出在老龄产业中,提高老年群体收入,引导老人消费,是产业发展的基础。从政府的角度来讲,提高老年人的支付能力是发展老龄产业的治本之举。最主要的是进一步完善养老保障制度,在广覆盖的基础上,不断提高给付水平,完善低保、高龄津贴等各种养老福利补贴制度,并逐步建立长期护理保险制度,让老人们不要为了顾虑未来的风险而不敢花钱。

(三)加强基于有效需求的市场研发

养老服务市场要更多的站到老年人需求的角度去研发产品和服务。比如同样是家政服务。老年人对家庭的环境除了要求干净卫生外,很多老年人还要求拿取东西方便,地面防水、防滑,服务人员耐心易沟通等。

心理服务、法律支持、房产处置、金融理财等,这些专业性比较强的需求还有待于进一步加大侧重和重视。

要细分市场,目前市场开发和服务定位以高收入老年群体为主,但从市场发展前景来看,随着城镇化的发展,中等收入群体才是未来老年产业发展的主要消费力量。

(四)建立多元化和制度化的居家养老服务资金的筹措机制

目前居家养老服务的资金来源主要包括财政拨款、彩票公益金的资助、社会捐助和市场化运作等方式。据了解,目前徐州能筹措到的资金普遍较少,可补贴的服务对象也非常有限,急需建立多元化和制度化的居家养老服务资金的筹措机制,加大相关经费的投入力度。

1、建立养老服务社区基金

社区基金是指依托一个街道或社区,以从事社区公益事业为目的,基于捐赠行为设立的专项非营利性基金。社区基金的资金来源于社区居民或单位捐赠,将采用项目运作方式,从社区居民的实际需求出发设置多元化的社区服务项目。社区让渡资源提供空间,社会组织提供公益性服务,企业提供资金支持和部分贴近老年人生活的商业服务,相互融合,从而推动养老服务市场良性、持续发展。

2、推广政府和社会资本合作(PPP)模式

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式本质上是一种公私合作伙伴关系,合作伙伴选择的好坏,直接关系到居家养老服务供给的质量和效率。首先,在选择标准上,要制定严格的准入标准,对私人部门和社 会组织的实力、信誉度、经营管理水平以及拥有员工的素质等方面进行严格的考核和筛选;其次,在选择的程序上,引入竞争机制,通过公开的项目招标来选择合适的合作伙伴。招标的过程中尽量做到公开透明,严格按照制定的标准来选择实力较强的伙伴;再次,在选择的 结果上,对整个招标过程进行公示,做到信息公开,包括对中标组织的基本情况、项目书的基本内容以及与政府在未来的合作策略等进行公示,让公众享有一定的知情权,同时以此来作为公众监督的手段。

(五)完善政府购买服务的机制,鼓励社会组织承接政府服务项目

20148月,财政部、国家发改委、民政部、全国老龄办公室四部委下发了《财政部等关于做好政府购买养老服务工作的通知》,对政府购买养老服务工作作出部署。政府购买公共服务是一种新型的政府提供公共服务方式。其主要方式是市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现。即政府购买公共服务是指政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成,并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约,由该社会组织提供公共服务产品,政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。政府购买服务的工作主要集中在购买居家养老服务等领域,即针对三无、优抚老人等民政对象及高龄、独居、劳动模范等特殊老年群体,通过公开招标引入专业的社工机构,为其老年人提供生活照料、配送餐、紧急救援等服务。为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等。

(六)促进老年产业发展,完善社会养老服务体系

老年产业是以老年人为供给对象,以养老服务为主要内容,主要通过市场化运作配置养老资源,以市场交易方式向老年人提供商品和服务,由老年人口的需求导向与拉动的综合性产业。由此可见,老年产业是社会养老服务体系建设中发挥市场决定性作用的最重要的领域。目前,徐州市的老年产业处于初步发展阶段,结合徐州的实际,应优先发展以下几个产业:

1、发展并推广适老化家居产品

徐州市适老化家居产品普及率并不高,老人的消费理念、消费水平没有跟上。2015南京老年产业博览会在宁开展,前来参展的250家各种类型的涉老企业表明,国内老年产业结构正逐步明朗,产品市场逐步细分,产品供给日益多元。养老产业的真正蓝海,无疑是居家养老配套服务产业。

2、老年家政服务业

目前社区居家养老服务最受欢迎的服务项目主要是:家政服务、配送餐和康复护理。居家养老成为多数老年人养老模式的首选,居家的老年人首先需要的养老服务即是生活照料,家政服务业的市场潜力也非常大。

3、老年健康服务业

老年人身体机能的衰退决定了老年人围绕身体健康方面的需求最为急切。因此,老年产业应优先发展老年健康服务业。老年健康服务业主要包括:家庭病床和护理、健康咨询、康复中心以及提供医疗护理等。可以结合社区医疗卫生资源,为老年人提供家庭病床和上门护理服务,引入专业团队开展老年健康讲座、提供康复治疗方案等。

4、老年教育产业

目前徐州市城市老年人大部分仍属于80岁以下的低龄老年人,这部分老年人生活能够自理,退休后与社会脱节,自我认同和价值感偏低。老年人在面对现代化的科技产品时常常手足无措,因此为了提升老年人晚年的生活质量,应鼓励兴办老年大学,开设老年讲座。

5、老年旅游产业

据全国老龄委调查显示,我国每年老年人旅游人数己经占到全国旅游总数的20%以上,由此可见老年旅游市场也具有相当潜力。老年人希望通过旅游观光来丰富自己的休闲生活,提高健康水平和生活品质。发展异地休闲养老服务,南飞过冬,北漂避暑,旅游式的养老方式,已经被越来越多的老人所接受,也成为当下最时尚的养老方式。

6、老年金融保险业

鼓励保险公司为老年人提供保险服务。老年人由于身体机能的衰退出现意外事故的可能性很大,而自身抵御风险的能力又很弱,才需要以政府信用作为担保,为老年人开辟新的险种。

(七)大力培育社会组织,积极参与养老服务体系建设

各国经验表明,政府对社会组织的资助是必不可少的。一方面,政府要制定政策、规章和提供资金来扶持社会组织的发展;另一方面,要加强对社会组织的监督,确保社会组织依法依规提供服务。通过购买服务、服务外包、委托等方式,鼓励和支持社区养老服务机构发展加强对社会组织的政策指导和服务监督。

(八)鼓励与支持社会组织参与各级公益创投项目的申请

社会组织申请到公益创投项目,一方面可以获得资金支持,解决资金匮乏的难题;另一方面,还可以获得资助方的技术指导,对所执行的项目进行督导和评估,有利于社会组织的服务能力提高。

(九)利用“互联网+”模式,为社区老人提供科技养老服务

民政部副部长邹铭指出,加快发展养老服务业,应该紧跟信息化发展前沿。在互联网+”时代,居家养老模式也悄然发生着变化。养老机构利用大数据,对老年人的生活习惯进行挖掘,并通过线上线下互动,为老年人提供丰富多样的养老服务。这类模式将政府、社会力量和社区紧密联系,积极探索广阔的市场商机。

(十)完善从业人员培训体系,提高员工待遇

一是完善从业人员培训体系,增加从业人员供给量;二是建立职业资格认证机制,定期对从业人员进行审查和考核,确保他们具备专业资质和技能水平;三是提高行业整体待遇水平以吸引更多高素质人才加入。

 

 

 

 

 

参考文献

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